Pandèmia i serveis públics: notes sobre gestió pública

La pandèmia de la Covid-19 impacta de ple en un context en què tot just es recuperaven pautes de reversió de les retallades en serveis públics essencials. Actualment això és especialment evident en la sanitat i en els serveis socials. El nostre sistema públic de salut s’ha hagut d’adaptar a una situació d’emergència en un temps rècord superant la debilitat estructural de què partia, però almenys ningú no discuteix ara que el sistema serà objecte de les inversions de què ha estat mancat. Una altra cosa són els serveis socials, que parteixen d’una doble debilitat estructural: la consubstancial al sistema, dissenyat bàsicament per fer de mur de contenció de les situacions més greus de vulnerabilitat social, i la derivada de la contenció pressupostària que s’arrossegava de la crisi anterior, iniciada el 2008.

En tot cas, l’emergència sociosanitària de la Covid-19 ens indica que ja no podem perdre més el temps en el debat soterrat pendent de sistematitzar sobre gestió pública. Com a país, n’hem de tenir un model global que correspongui a la implementació de les diferents famílies de polítiques públiques des de la perspectiva de garantir l’exercici universal i efectiu dels drets de ciutadania. Un gran repte. En aquest article, però, em centraré a aprofundir en el debat d’una part d’aquest model, la que fa referència a la gestió pública en la prestació de serveis d’atenció a les persones.

Com és sabut, l’atenció se centra en la disputa sobre els models de gestió en la provisió de serveis públics: la gestió directa i la indirecta. La primera és quan l’Administració pública produeix un servei (el dissenya) alhora que l’aprovisiona, això és: n’assumeix el risc econòmic i d’organització empresarial pròpia de la gestió del servei, i hi aboca els recursos necessaris per a la seva sostenibilitat. La gestió indirecta o externalitzada és quan l’Administració pública trasllada a una entitat particular (una empresa o una altra organització homologable, com ara una associació o una fundació) la gestió de la provisió del servei, i aquesta entitat es responsabilitza de prestar-lo, de sostenir-lo organitzativament i es corresponsabilitza de la seva viabilitat econòmica.

És important generar debat públic sobre els models de gestió perquè és una qüestió política rellevant. Però aquesta discussió sovint està políticament mal plantejada, farcida d’apriorismes i de prejudicis ideològics, i massa fàcilment les opinions formulades acostumen a no tenir consideració sobre la mateixa gestió pública, és a dir, sobre els seus propis condicionants econòmics, d’organització, procedimentals i legals. En aquest sentit, amb la sacsejada de la Covid-19 sembla que hàgim oblidat el conflicte generat al voltant del tràmit de la Llei de contractes de serveis a les persones (l’anomenada ‘llei Aragonès’). Fou un exemple de mala praxi en termes de discussió política, i alhora una mostra de fins a quin punt estem errant el debat sobre gestió pública: mentre que la proposta de llei abordava les condicions de contractació en les condicions actuals, els seus detractors apuntaven a l’elecció política sobre models de gestió que no motivaven l’articulat legal.   

En les ratlles que segueixen tinc la intenció d’introduir elements de discussió per contribuir a enfocar el debat sobre els models de gestió dels serveis públics de caràcter social. Ho faig a partir de dos interrogants recurrents sobre gestió pública que convindria abordar sistemàticament: 1) La gestió directa és més eficient que la indirecta? 2) En quina mena de serveis ha de recaure principalment el debat sobre els models de gestió?

El primer que és imprescindible aclarir és que la titularitat pública d’un servei és compatible amb l’externalització de la seva gestió. En parlar de titularitat pública, parlem de serveis dels quals l’Estat assumeix el control, fet que equival a sostraure de les condicions del mercat la provisió d’aquests serveis. Que l’Administració pública sigui titular d’un servei no comporta necessàriament que l’hagi de gestionar. El marc legal actual no l’hi obliga. Tampoc no existeix cap disposició legal local, autonòmica o estatal en què consti una relació de serveis susceptibles de prestació indirecta. Quan una entitat particular gestiona un servei, s’ha de parlar pròpiament d’externalització de la gestió o de gestió indirecta, en cap cas de privatització. Privatitzar és quan l’Estat es ven una empresa pública i el paquet de serveis que gestiona. Endesa, Repsol, Telefónica, per posar tres exemples paradigmàtics. Privatitzar significa pèrdua de propietat pública i de la consegüent capacitat de decisió dels ens públics sobre els objectius i el curs de gestió dels serveis. Si l’Administració pública respon per la provisió del servei, la seva qualitat, cobertura de la demanda, i, substancialment, pel seu finançament, hem de dir que són serveis públics tots els que són de titularitat pública, independentment del model de gestió, sigui directe o indirecte.

Prenguem ara atenció sobre la qüestió de l’eficiència en la prestació de serveis. Per principi, és fals que la gestió directa sigui sempre més eficient que la indirecta. Depèn dels casos pràctics objecte d’anàlisi. Però allò de què de segur en depèn és de la capacitat de l’Administració pública per innovar en procediments de gestió que contrarestin la seva tendència persistent a la inflació burocràtica i a les fórmules organitzatives piramidals, producte tant de la proliferació normativa com dels procediments administratius habituals impregnats de zel garantista. La inflexibilitat organitzativa i la lentitud exasperant dels processos burocràtics en no poques ocasions produeixen problemes d’eficiència. Aquestes qüestions no són menors, ja que la discussió sobre la conveniència de la gestió directa en tots els casos per sobre de la indirecta rau en l’expectativa de l’abaratiment de la despesa pública partint del supòsit que el servei prestat serà més barat, perquè l’Administració pública s’estalvia el pagament de l’IVA i no ha de preocupar-se pel marge de benefici empresarial que és propi de l’activitat mercantil. No obstant això, la realitat ens mostra que la gestió directa no és sinònim d’abaratiment de costos. Oblidem massa fàcilment els casos recurrents en què l’Administració pública ha acumulat dèficits estructurals pel fet de no planificar ni prioritzar sobre serveis públics.

Per tant, en optar per la gestió directa, l’Administració ha de fer un examen crític de la seva capacitat organitzativa i financera, així com de les seves ineficiències potencials en un futur. Perquè bé podria passar que la decisió de reinternalitzar un servei garantís l’abaratiment dels seus costos en un primer moment, però que des d’aquest punt s’anés encarint excessivament amb el pas del temps. I cal interrogar-se per què passa això. Perquè, atenció, els dèficits en serveis públics sempre els acaba pagant la ciutadania, sigui perquè el servei baixa en qualitat i/o es retalla, sigui perquè per sostenir-los s’opta per incrementar-ne el preu (via l’augment d’impostos, de taxes o de preus públics).

Preocupar-se per l’eficiència implica, primer, que sempre s’han de compatibilitzar els costos dels serveis de prestació directa tenint en compte tant els costos fixos directes del servei en qüestió com les despeses d’estructura de l’ens institucional que el suporta; per exemple, un ajuntament (administració i gestió, serveis generals, logística i recursos humans). Però, sobretot, l’anàlisi d’eficiència de l’Administració pública sempre acaba topant amb el marc de les seves relacions laborals, ja que poden entrar en contradicció respecte de les necessitats estructurals dels serveis orientats al públic. No és gaire popular dir-ho, però l’Administració pública generalment presenta una estructura de relacions laborals marcada per la referència tipològica del funcionariat, en què deliberadament es confon seguretat amb inflexibilitat, aspecte que en algunes ocasions es relaciona amb l’increment de despeses de personal, per exemple, suplint absències reiterades amb noves contractacions o suplantant personal ineficaç amb més personal.

Una altra qüestió important d’abordar és en quina mena de serveis ha de recaure la disputa estructural sobre el model de gestió. Per abordar-la amb rigor, hem de distingir, primer, en què les administracions públiques han de prioritzar la mobilització dels seus recursos. Pel que toca a les prioritats públiques en la inversió i la sostenibilitat de serveis, el més sensat és circumscriure’n la producció i la provisió en la modalitat de gestió directa fonamentalment en aquell ventall de serveis que inequívocament constitueixen béns públics d’accés universal i que consoliden drets de ciutadania troncals. Salut, educació, serveis de protecció i atenció a les persones, són exemples del que vull significar per serveis bàsics i essencials que no poden restar subjectes a la discrecionalitat del mercat.  

Ara bé, aquesta prioritat de la gestió directa sobre serveis bàsics i essencials en els casos exemplificats té, al meu parer, dos condicionants determinants. El primer és que l’Administració pública gestioni directament el servei troncal però no necessàriament els serveis complementaris del principal; que gestioni els serveis sanitaris d’un hospital però no per principi el menjador o tot el sistema d’ambulàncies, per exemple. El segon condicionant és que una decisió estratègica de model és que, en tot el camp d’atenció a les persones, el conjunt de realitats organitzatives i empresarials pròpies de la iniciativa social pugui participar en la gestió d’aquests serveis. D’una banda, perquè aquest sector té una història al darrere d’intervenció social pionera, innovadora, adaptativa al canvi i amb capacitat de resposta àgil a noves necessitats que el posiciona en els fonaments de l’evolució del conjunt del sistema públic d’atenció a les persones. De l’altra, perquè parlem d’entitats privades amb vocació pública que comparteixen la voluntat de contribuir críticament a l’articulació del bé comú.

A Barcelona, una acció eloqüent en aquesta línia ha estat la resposta dels serveis socials a les situacions d’emergència a curt termini ocasionades per l’emergència de la Covid-19. L’agilitat mostrada en adaptar la intervenció al nou context es fonamenta en bona mesura en la capacitat de cooperació entre l’Ajuntament i entitats socials de referència en atenció a grups de població vulnerables. Així, per exemple, en pocs dies s’ha incrementat l’atenció a persones sense llar en prop de 700 places i es disposa de quatre nous equipaments d’atenció a aquest col·lectiu. Els nous dispositius han estat promoguts per l’Ajuntament amb el concurs a un nivell d’organització o de prestació del servei d’entitats com ara la Creu Roja, la Fundació Salut i Comunitat, la Fundació Pere Tarrés, la Fundació Benestar i Desenvolupament, o Formació i Treball.

L’exemple indica una pauta de col·laboració en la gestió de serveis públics que seria un error ignorar a l’hora de debatre i decidir sobre gestió pública. La idea central que vull transmetre és que resulta imprescindible elaborar un marc conceptual i un sistema operatiu que comprenguin com a acció i gestió públiques el fet que l’Administració pública treballi els objectius del bé comú a diferents nivells mobilitzant tant els recursos propis (de la mateixa Administració) com els de la societat civil (del sector social, de l’empoderament comunitari i, també, de l’àmbit mercantil amb projectes d’implicació comunitària). Només així —i en aquests moments especialment— adquirirem la capacitat de fer front a la segona corba pandèmica que ens cau al damunt, aquest cop de caràcter social.